這種翻天覆地的變化,其實得益于PPP。這是一種由政府與社會資本合作,參與公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的項目運作模式。這場政府和社會資本的“聯(lián)姻”,始于2013年。● PPP是一種由政府與社會資本合作,參與公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的項目運作模式。經(jīng)過6年的發(fā)展,PPP已經(jīng)形成了一套制度體系,在引導(dǎo)社會力量參與公共服務(wù)供給、提升供給質(zhì)量和效率方面起到了重要作用
       ● 不少地方政府涌向PPP,相應(yīng)支出一再越過“不能超出一般公共預(yù)算支出10%”的紅線,為地方隱性債務(wù)埋下風(fēng)險
       ● PPP近年來在國內(nèi)推廣中出現(xiàn)一些問題,很重要的原因是項目沒有深入開展可行性研究論證,有些項目甚至在沒有可行性研究報告的情況下便開始實施
       盛夏時節(jié),海南省海口市秀英區(qū)永興鎮(zhèn)儒張村的村道上鳥語花香,干凈整潔。身著橘紅色工作服的保潔員正在這條村道上精心打掃,將地面雜物、路邊雜草等垃圾一概清理運走。而幾年前,在這條村道上,牲畜糞便成堆、垃圾遍地、污水橫流……
       從2015年7月18日起,海口市便探索推進環(huán)衛(wèi)一體化改革,引入PPP,采用政府和社會資本共同組建項目的公司,負責(zé)轄區(qū)道路清掃、垃圾收集轉(zhuǎn)運等環(huán)衛(wèi)作業(yè)事項。目的在于,根除環(huán)衛(wèi)治理瓶頸,全面促進城市管理轉(zhuǎn)型升級。
        海口市PPP落地只是冰山一角。根據(jù)財政部PPP中心的數(shù)據(jù),截至今年5月底,管理庫累計項目9000個,投資額13.6萬億元,累計落地項目5740個,投資額8.8萬億元,落地率達63.8%。
       經(jīng)過6年的發(fā)展,PPP步入運營落地關(guān)鍵期,加速邁進“績效為王”的新階段。
       不過,7月1日,在我國《政府投資條例》(以下簡稱《條例》)落地實施第一天,國家發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于依法依規(guī)加強PPP項目投資和建設(shè)管理的通知》(以下簡稱《通知》),對PPP項目投資和建設(shè)管理中的問題作了進一步明確。
        隨著一系列監(jiān)管政策密集落地,PPP項目如何規(guī)避風(fēng)險,實現(xiàn)效能最優(yōu)化?
變相包裝擾亂市場 隱性債務(wù)暗藏風(fēng)險
       2013年11月,中共十八屆三中全會決定允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運營。2014年5月,財政部政府和社會資本合作(PPP)工作領(lǐng)導(dǎo)小組正式設(shè)立。一段時間里,PPP成為地方城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主力軍。
        財政部PPP專家?guī)鞂＜液蠲髟诮邮苊襟w采訪時曾說,如今,PPP已形成一套制度體系,部分項目已經(jīng)進入運營期,涌現(xiàn)了一批優(yōu)質(zhì)項目。PPP在引導(dǎo)社會力量參與公共服務(wù)供給、提升供給質(zhì)量和效率方面起到了非常重要的作用。
        以海口市為例,每年元宵節(jié),瓊山區(qū)都要進行傳統(tǒng)“換花節(jié)”。自從引入環(huán)衛(wèi)PPP一體化項目后,“換花節(jié)”前,有關(guān)京環(huán)公司就會提早制訂方案。活動結(jié)束后,人工和機械設(shè)備齊上陣,撿、沖、吸、掃、洗同步進行,僅一個多小時便完成清掃工作,讓道路恢復(fù)“本色”。而以往,活動結(jié)束后,大街小巷垃圾遍地,環(huán)衛(wèi)工人清掃一整夜還不一定能掃干凈。
        值得注意的是,近年來,PPP項目在我國基礎(chǔ)設(shè)施補短板和提供公共服務(wù)方面,雖然通過激發(fā)社會有效投資,發(fā)揮了很重要的作用,但在實際操作中存在的問題卻不容小覷。
        作為中國最早的PPP專業(yè)律師之一,國家發(fā)改委、財政部PPP專家?guī)祀p庫專家劉敬霞坦言,尤其是在PPP項目與政府以往對固定資產(chǎn)投資項目的前期工作和建設(shè)管理程序銜接方面,由于規(guī)則的模糊性等原因,各地困惑不解,做法差異很大。
       《法制日報》記者也注意到,近幾年,在PPP迅猛發(fā)展的同時,也出現(xiàn)了不少亂象。其中最典型的就是“變相包裝”,即通過采取固定回報、明股實債等方式,把地方政府要投資建設(shè)的項目全部包裝成PPP項目,進行變相融資。甚至把許多零星分散的小項目也打捆進行包裝和運作。同時,各類偽PPP項目無序競爭,惡意低價中標(biāo),搞亂市場。
        此外,不少地方政府一窩蜂地涌向PPP,相應(yīng)支出一再越過“不能超出一般公共預(yù)算支出10%”的紅線,為地方隱性債務(wù)埋下風(fēng)險。
       據(jù)中國政法大學(xué)財稅法研究中心主任施正文介紹,一些PPP項目還沒準備好,或在準備階段,政府就提前和投資人簽了框架協(xié)議,目的就是為了加快項目進度。有時在一些地方項目推介會中,會有上百家企業(yè)和政府簽訂框架協(xié)議。雖然提前簽訂框架協(xié)議可以加快項目進度,但在無形中排除了其他更有優(yōu)勢的投資者。
       3月初,《財政部關(guān)于推進政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實施意見》(以下簡稱《實施意見》)發(fā)布。《實施意見》對規(guī)范的PPP項目應(yīng)當(dāng)符合的條件作了明確界定。在重申規(guī)避財政承受能力10%紅線的同時,新增了7%的警戒線。并要求財政支出責(zé)任占比超過5%的地區(qū),不得新上政府付費項目。此后,各地進一步加強入庫審核和規(guī)范管理,持續(xù)主動清理不合規(guī)項目。
       最新數(shù)據(jù)顯示,今年5月,地方主動退出管理庫項目72個,投資額為583億元。
清理整頓正當(dāng)其時 新規(guī)聚焦論證審查
        PPP清理整頓風(fēng)暴正當(dāng)其時。
        此次《通知》對PPP項目的投資和建設(shè)管理中的問題作了進一步明確。
       《通知》主要以基礎(chǔ)設(shè)施補短板、防范化解地方政府隱性債務(wù),以及PPP項目投資和建設(shè)管理、投資決策科學(xué)性角度為出發(fā)點,從PPP項目的可行性論證與審查、決策程序、實施方案審核、社會資本遴選、項目資本金及項目納入全國投資項目在線審批監(jiān)管平臺統(tǒng)一管理和監(jiān)督、懲戒違規(guī)失信行為等方面進行了規(guī)范,并指出什么是不規(guī)范的PPP項目及其后果。
       對于項目采用PPP進行可行性分析和論證的內(nèi)容,《通知》規(guī)定,既包括對經(jīng)濟社會發(fā)展需要、規(guī)劃要求、技術(shù)和經(jīng)濟可行性、環(huán)境影響、投融資方案、資源綜合利用、是否有利于提升人民生活質(zhì)量等方面進行分析論證,也要從政府投資的必要性、政府投資方式的比選、項目全生命周期成本、運營效率、風(fēng)險管理以及是否有利于吸引社會資本參與等方面,對項目是否適宜采用PPP進行分析論證。
       關(guān)于《通知》提到的“政府研究認可的方式”,劉敬霞認為,應(yīng)是指發(fā)改部門和其他有關(guān)部門通過投資項目在線平臺辦理的政府投資項目審批、核準手續(xù)以及企業(yè)通過在線平臺完成的備案告知手續(xù)和政府對PPP項目實施方案的批復(fù)手續(xù),也包括財政部要求的物有所值評價和財政承受能力論證等手續(xù)。
        劉敬霞對記者解釋稱,PPP近年來在國內(nèi)推廣中出現(xiàn)一些問題,重要原因在于項目沒有深入開展可行性研究論證,有些項目甚至在沒有可行性研究報告的情況下便開始實施。從此次《通知》來看,可行性論證必須是PPP項目實施前期的首要步驟。
       劉敬霞進一步分析說,對于實務(wù)界感到困惑的項目可行性論證與PPP實施方案之間的關(guān)系,《通知》明確指出,實行審批制管理的PPP項目,在可行性研究報告審批通過后,方可開展PPP實施方案審查、社會資本遴選等后續(xù)工作；實行核準制的PPP項目,應(yīng)在核準的同時或單獨開展可行性論證和審查；實行備案制的PPP項目,應(yīng)單獨開展可行性論證和審查。
多地發(fā)布規(guī)范政策 嚴肅問責(zé)違規(guī)舉債
       進一步強調(diào)規(guī)范發(fā)展也是此輪各地優(yōu)化PPP管理的重要抓手。
比如在江蘇,相關(guān)規(guī)定將PPP項目全生命周期納入財政監(jiān)督范疇,提出各市縣對本級已入庫PPP項目至少每年監(jiān)督一次。
       河南則完善了入庫基本要求和條件,以更好地規(guī)范PPP項目儲備和管理。
       山西提出強化PPP項目績效評價結(jié)果剛性約束,形成績效評價結(jié)果與財政支出相掛鉤的機制,實現(xiàn)按效付費。
       此外,山東、湖北等地也紛紛出臺文件,探索PPP項目績效管理,并對PPP規(guī)范發(fā)展等作出明確規(guī)定。
       財政部金融司有關(guān)負責(zé)人此前稱:“對于規(guī)范的PPP項目,要堅定不移地大力推進；對于不規(guī)范的PPP項目,要限期整改完善,構(gòu)成違法違規(guī)舉債的,要堅決予以嚴肅問責(zé),牢牢守住不新增地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險的底線。希望通過傳遞明確的政策信號,能夠穩(wěn)定市場預(yù)期,提振市場信心,推動PPP事業(yè)行穩(wěn)致遠。”
       中國財政科學(xué)研究院PPP研究所專家卓識認為,近期多地出臺的區(qū)域細化政策進一步佐證了PPP項目的強監(jiān)管常態(tài)。
       其實,自從5月份國務(wù)院公布《條例》后,業(yè)內(nèi)人士關(guān)于《條例》對PPP投資影響便有不同看法,此次《通知》則進行了權(quán)威回應(yīng)。
       根據(jù)《通知》,PPP項目要嚴格執(zhí)行《條例》《企業(yè)投資項目核準和備案管理條例》(以下簡稱《管理條例》),依法依規(guī)履行審批、核準、備案程序。采取政府資本金注入方式的PPP項目,按照《條例》規(guī)定,實行審批制。
       PPP專家、清華大學(xué)教授王守清在5月舉行的相關(guān)研討會中曾提到,《條例》位階高,對各個部委過去幾年層出不窮的、有交叉甚至沖突的政策,以及各方的不同解讀,給出了更明確的指引,違反則更要被問責(zé)。
        “《條例》不僅強調(diào)項目前期,也強調(diào)了幾個關(guān)鍵階段的監(jiān)管與評估,這與PPP不沖突。”王守清認為,這為PPP項目的篩選、可行性論證等前期環(huán)節(jié)的規(guī)范運作,以保證項目成功和可持續(xù)奠定了更好的基礎(chǔ)。
        劉敬霞也認為,根據(jù)國家發(fā)改委此前對于《條例》和PPP的五大關(guān)系的官方解讀,在國家目前沒有出臺專門針對PPP的法律法規(guī)的情況下,《條例》和《管理條例》是目前我國法律效力最高、與PPP關(guān)系最密切的行政性法規(guī)。作為我國固定資產(chǎn)投資項目組織實施的一種方式,PPP項目本身的決策亦應(yīng)執(zhí)行其相關(guān)規(guī)定。
       比如,根據(jù)《通知》,對于使用政府財政預(yù)算安排的資金,由政府采取資本金注入方式投資的PPP項目(包括新建、擴建、改建、技術(shù)改造等固定資產(chǎn)投資項目),實行審批制管理,在項目可行性研究報告審批通過后,開展PPP實施方案審查。
       劉敬霞對記者稱,按照《條例》規(guī)定,此類政府投資項目,項目單位應(yīng)當(dāng)編制項目建議書、可行性研究報告、初步設(shè)計,保證前期工作的深度達到規(guī)定的要求,按照政府投資管理權(quán)限和規(guī)定的程序,報投資主管部門或者其他有關(guān)部門審批。但《通知》對于項目單位如何確定并未明確,實務(wù)中還需要進一步依法找到可行的確立方式。
       “對于政府雖然采取資本金注入方式投資,但僅提供服務(wù)而不涉及固定資產(chǎn)投資建設(shè)的PPP項目(如由政府與社會資本合作出資提供純粹養(yǎng)老服務(wù)的PPP項目),因為非固定資產(chǎn)投資項目并不一定歸屬發(fā)改委管理,但鑒于《通知》規(guī)定,所有擬采用PPP的項目,均要開展可行性論證。”劉敬霞認為,對此類項目采用PPP的必要性和可行性應(yīng)該在實施方案中進行論證。
        在劉敬霞看來,嚴格執(zhí)行《條例》《管理條例》《政府信息公開條例》以及《通知》的規(guī)定,已經(jīng)成為規(guī)范PPP項目實施不可或缺的必要條件。